统筹城乡经济社会发展，逐步改变城乡二元经济结构，事关全面建设小康社会的全局。成都市锦江区在城乡统筹发展方面积累了丰富的经验，其发展模式值得我们学习与借鉴。
一、成都市锦江区基本情况
锦江区位于成都市东南部，幅员面积62.12平方公里，辖16个街道办事处，59个社区，常住人口40余万人，其中涉农街道6个，涉农社区16个，涉农社区人口3.67万人。2009年地区生产总值为345亿元，同比增长12.8%；地方财政收入22.67亿元，固定资产投资311.4亿元，服务业增加值250.8亿元，城镇居民人均可支配收入18800元，农民人均纯收入12005元。
2003年以来，为推进城乡一体化，锦江区因地制宜，成功打造了“五朵金花”，走出一条农村土地不征用、不拆迁，农民不失地、不失业、不失利，农民变市民、农村变新貌的道路。2007年6月，成都市正式被国家确定为全国统筹城乡综合配套改革试验区。锦江区抢抓试验区建设机遇，实施以农村产权制度改革为核心的深入推进城乡一体化战略，积极探索城市近郊统筹城乡发展的新路径。同时，全面推进街道管理体制、基层治理机制和功能区管理机制等各项改革，加快城乡现代化建设，努力探索城乡同发展共繁荣新模式。
二、锦江区城乡统筹发展的主要做法
从2003年开始，锦江区以举办四川省首届花博会为契机，按照城乡统筹、“四位一体”科学发展战略的部署，从实际出发，因地制宜地提出了以“三进”、“四化”、 “三不失” (三进：工业进园区、农业进基地、住宅进社区。四化：城乡政策一体化、农业生产工业化、农村发展城市化、农民生活市民化。三不失：保证农民失地不失利、不失业、不失权)的思路，充分利用城市通风口背靠大城市的地缘优势，因势利导，创造性打造了花乡农居、幸福梅林、江家菜地、东篱菊园、荷塘月色“五朵金花”，走出了一条专业化、规模化、品牌化的集设施农业和观光农业为一体的农村经济社会发展之路,探索了农民不再把离乡进城作为享受城市化、进入现代化的唯一途径，使农民成为了令人羡慕的“新市民”。
1、政府引导，市场运作
锦江区按照城市建设标准和宜散则散、宜聚则聚的原则，在采取“农户出资、政府补贴”加快农房景观化改造的基础上，通过加大财政、税收、信贷的支农和工业反哺农业的力度，不断改造和完善道路、污水处理、天然气、光纤电视等农村基础设施及配套设施建设，让农民就地享有城市文明成果。2004年一2006年，仅农村基础设施一项，政府的引导投入就达1.8亿元。二是吸引社会资金介入。“五朵金花”占地约12平方公里，如果按常规的公园化建设方式，每平方公里就需投入1.5亿元。而他们采用市场化运作的手段，通过引进成都维生、台湾大汉园林等38家花卉龙头企业，吸引了民间资金2亿元，政府每平方公里仅投入了1500万元就建成了开放式的休闲绿地。三是集体资产参与。村集体通过土地整理，将集体土地、堰塘、荒坡等资产出租后，回笼的资金又用于“五朵金花”的提升打造。在成都金港赛道项目建设中，他们以村集体经济组织为主体，规范土地整理，集中修建农民新居，不仅实现了土地集中经营的规模利用，也促进了农村集体经济组织的发展。
2、因地制宜，一村一品
锦江区农村地处城市通风口，按规划不能作为建设用地，土质系龙泉山脉酸性膨胀土，农民形容为“天晴一把刀，下雨一包糟”，农村处于“土地不多人人种，丰产不丰收”的境况。锦江区充分利用城市通风口背靠大城市的地缘优势，因地制宜，创造性地打造了花乡农居、幸福梅林、江家菜地、东篱菊园、荷塘月色“五朵金花”。“花乡农居”以发展小盆、鲜切花和旅游产业为主导产业，成为国家AA级风景区；“幸福梅林”围绕梅花文化和梅花产业链，发展旅游观光产业；“江家菜地”以认种的方式，把传统种植业变为体验式休闲产业，实现城乡互动；“东篱菊园”突出菊花的多种类和菊园的大规模，形成了“环境、人文、菊韵、花海”的交融；“荷塘月色”优美的田园风光，成为了艺术创作、音乐开发的艺术村。
3、文化润色，产业支撑
一是以办节办会提升乡村旅游品质。以申报国家AAAA级风景旅游区和承办中国首届“乡村旅游节”为契机，通过举办梅花节、乡村旅游大会、旅发会、十届梅花年会等办节办会活动，不断提升“五朵金花”的品牌效应，形成了以春有红砂之百花、夏有万福之荷花、秋有东篱之菊花、冬有幸福之梅花、每日均有绿色的江家之菜地的可以体验休闲农事的乡村休闲观光旅游新亮点。二是以创意文化拓展乡村旅游内涵。按照“一村一品、一村一景、一村一业”的错位发展格局，将文化、艺术、创意等元素融人“五朵金花”之中，促进其由单一的农家乐逐步向“产业+文化+休闲+商务”等多元化乡村旅游方式转变。三是以产业项目推进乡村旅游发展。在东篱菊园，通过引进全球非洲菊种苗的供应商上海大地园艺种苗公司，形成全国甚至国际市场的非洲菊种苗培育基地，打造对接国际市场的产业链条；利用通风口不能搞开发建设用地和通过宅基地、原村道整理置换出的土地，在“五朵金花”非核心区域打造了全国第四条能举办国际、国内各种汽车赛事及各大品牌汽车的试乘试驾活动的赛道，发展汽车后端市场，带动“五朵金花”非核心区外的农民增收致富。
经过几年的探索实践，锦江区初步形成了城乡同发展共繁荣的局面，为推进统筹城乡综合配套改革积累了经验，奠定了基础。2009年，锦江区农民人均纯收入达到12005元，是2003年2.66倍；城乡居民收入比缩小到1.56：1，城乡收入差距扩大的趋势得到遏制。
三、锦江区城乡统筹发展的主要经验
统筹城乡发展，突破制约城乡一体发展的瓶颈，创新体制机制、实施配套改革是关键。锦江区以改革突破为抓手，重点在三个方面进行了改革完善。
1、推进规划体制机制改革，建立以科学规划引领科学发展的体制机制。按照“全域”理念，建立统筹城乡发展的规划管理体制，将分散于有关部门的涉及城乡建设的规划职能统一划给区规划局，打破过去城乡分割的传统做法，城乡一盘棋统筹规划，重点抓好城镇体系建设规划、产业基地建设规划、区域交通体系规划、区域公共服务均衡发展规划，改变以往农村规划缺失、城市规划滞后而导致的无序开发、分散建设的现象。
2、推进城乡管理体制改革，建立统筹城乡发展的管理体制。稳步推进区行政管理体制改革，促进公共管理、公共行政、公共服务向农村覆盖；积极推进财政管理体制改革，建立城乡一体的公共财政体制框架，形成对“三农”投入的稳定增长机制；全面实施乡镇综合配套改革，积极探索建立农村社会公共服务体系和社区管理办法，从而形成城乡一体、高效运转的管理体制。
3、推进公共服务体制机制改革，建立城乡均衡的社会事业发展机制。一是推进户籍制度改革，建立城乡统一的户籍制度。成都市于2004年率先在全国提出“实行一元化户籍制度”，将全市户籍人口统一登记为居民户口；2006年进一步改革城镇户口迁移政策，规定农民在城镇具有合法固定住所或城镇租房即可入户，消除了农民向城镇转移的“门户”限制。二是推进就业制度改革，建立城乡一体的劳动力市场、就业培训、就业优惠政策、就业援助、就业工作责任等就业体系。三是推进社会保障制度改革，建立城乡一体的社会保障和救助体系。在健全完善城镇居民社会保障制度的同时，建立征地农转非人员社会保险制度、非城镇户籍从业人员综合保险制度、农民养老保险制度、新型农村合作医疗制度、少儿住院互助金制度、农村居民最低生活保障制度和城乡一体的社会救助体系，实现城乡社会保险制度全覆盖。四是推进医疗、卫生、教育体制改革，构建城乡一体的公共卫生服务体系，促进城乡教育均衡发展。五是推进科技、文化事业改革。实施农村科技服务体系建设、社区文化站（室）标准化建设、农村文化服务网络建设、农村信息资源共享等工程建设，推动城市文明向农村辐射。
三、几点启示
1、城乡统筹发展是落实科学发展观的重要途径
统筹城乡发展，促进城乡和谐发展是地方党委、政府落实科学发展观和建设和谐社会的主要任务。统筹城乡发展关键是要形成城市带动农村、工业反哺农业的长效机制。推进城乡一体化建设对于增强以城带乡、以工哺农能力进而从根本上解决“三农”问题，对于有效地节约资源、保护生态环境，对于促进区域协调发展和社会事业的协调发展都具有重要作用，是统筹城乡发展的重要抓手。锦江区通过统筹推进城乡一体化建设，增强了以城带乡、以工促农的能力，改变了产业布局分散、粗放经营的状况，促进了城乡产业的集群集约发展和生态环境的改善，推动了城乡经济、政治、社会、文化“四位一体”的发展，加快了农民生产生活和居住方式的转变步伐，城乡居民共同享受到了改革发展的成果，呈现出城乡和谐发展的可喜局面。
2、科学规划布局是城乡统筹发展的龙头和基础
发展如何走，规划是龙头。编制规划时主要把握五个原则：一是城市规划一定要长远合理，并且具有法律约束力。二是城乡一体，加强城乡互动，形成以城带乡的发展格局。三是优化布局，以“三个集中”为导向，着重做好生产力布局和区划布局，避免重复建设。四是资源共享，加快公共设施和服务向农村延伸。五是突出特色，做到因地制宜、错位发展，分别制定产业发展、城市建设、基础设施建设和社会事业发展规划。
3、搞好公共服务是城乡统筹发展的有效保障
一是广开就业路。按照“培训、就业、援助、转变”的思路，通过技能培训提高就业能力、信息服务提供就业机会、法律援助解除后顾之忧，促进农民充分就业。二是打造农民社会保障安全网。为消除农民集中居住、转产转业的后顾之忧，应把社会保障作为关键，让城乡居民共享城乡统筹发展带来的实惠，进一步增强农民向城市集中的信心。在养老保障上，采取“政府主导、农民自愿、个人为主、财政补贴、城乡一体”，有条件的将全区失地农民纳入社保；在最低生活保障上，城乡均明确并不断提高补助标准，建设城乡低保数据库。搭建全区城乡低保数据信息平台，实现动态管理、分类施保、应保尽保。三是全面发展社区（村）教育、卫生、文化等社会事业。完善社区（村）学校、卫生室、活动室、图书室及健身场等公共设施建设，实施基本药物零利率销售制度，完善新型卫生服务体系。四是加强社区（村）管理。在社区（村）管理上引入契约模式，通过合同、协议、责任状等书面形式，将土地产权、社区（村）债务、计划生育、老人赡养等农村传统事务和其他农民切身利益息息相关的重要问题，全部以文本形式约定下来，纳入契约化管理的范畴，同时积极推动“4+2工作法”的学习和运用，使其在涉及社区（村）发展拆迁征地、房屋搬迁等重大事项中发挥应有的积极作用，推进社区民主法治进程。此外，利用远程教育网等各种媒介加强居民的自身素质教育，提升社区居民文化素质，促进社区文明建设。
4、经济、社会、生态协调发展是城乡统筹发展的关键。
锦江区在招商引资方面成功的经验是“借鸡下蛋”，而不是“杀鸡取卵”。他们总是以最优惠的政策，最优质的服务，最优越的投资环境来吸引国内外各类客商去那里投资建设，从而促进锦江区的经济社会快速发展。从锦江区来看，无论是集中工业发展园区，还是城乡统筹发展的典范——“五朵金花”，都将经济效益、社会效益和生态效益紧紧地整合在一起，捆绑式发展，充分发挥各地区位优势和自然优势，形成了一个个经济发展的亮点，生态发展的示范点，社会的热点。
